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農地侵權行為的內涵、類型及責任形態

時間:2020-02-21 09:54作者:陳小君
本文導讀:這是一篇關于農地侵權行為的內涵、類型及責任形態的文章,農地稅費改革不久,中國農村發展研究所對當前中國農村社會形勢進行專題調研時便注意到:農村土地糾紛已經取代稅費改革上升為農民維權的最大焦點,成為影響當前農村社會穩定和發展的首要問題。

  摘    要: 我國農地侵權頻發且占農地糾紛相當比例。兩個前提基礎(把握農地范疇的法律內涵與外延、掌控農地權益的結構與邊界)和三個向度特征(侵權客體顯明的不動產性、侵權構成要素考量面向的政策性、關聯農地侵權法律關系之錯綜復雜性),是系統界定農地侵權行為并闡釋其特殊性的關鍵。類型化是體系化梳理農地侵權行為并提高司法機關應對農地侵權糾紛裁判質量的有效路徑。以法律關系及其構成中關鍵要素為標準,可將農地侵權行為類型化為農地民事侵權行為和農地行政侵權行為。農地民事侵權行為可劃分為主體加害型侵權行為、客體受損型侵權行為、違約性侵權行為;農地行政侵權行為可劃分為因征收征用所生侵權行為、行政管理導致侵權行為、干預農地使用權侵權行為。不同類型侵權行為,其請求權基礎或規范依據、歸責原則、責任形態各有不同,可初步厘清其中一二,但仍亟待理論深化、實踐梳理和立法完善。

  關鍵詞: 土地侵權行為; 農地侵權類型化; 農地民事侵權行為; 農地行政侵權行為; 請求權基礎; 農地侵權裁判 ;

  Abstract: China's agricultural land infringement is frequent and accounts for a considerable proportion of agricultural land disputes. Two premise foundations (grasping the legal connotation and extension of the agricultural land category, controlling the structure and boundary of agricultural land rights) and three dimensional characteristics (the real property of the infringing object is obvious, the policy of the tort component considerations, the related agricultural land The intricate complexity of the legal relationship of torts) is the key to systematically defining the torts of farmland and explaining their particularities. Typification is an effective way to construct an open agricultural land tort system and improve the quality of judicial authorities in responding to agricultural land tort disputes. Taking the legal relationship and the key elements in its composition as standards, the types of torts in agricultural land can be classified into civil torts and administrative torts. The civil torts of agricultural land can be further divided into three categories: infringement of subject damage, tort of object damage, and tort of breach of contract. Administrative torts of agricultural land can be further divided into torts caused by acquisition and requisition and administrative There are three types of torts and torts that interfere with the right to use agricultural land. Different types of infringements have different claims or normative basis, imputation principles, and liability forms. One or two of them can be tentatively clarified, but the theory and practice need to be further refined.

  Keyword: Land torts; farmland torts typecified; civil tort of farmland; administrative tort of farmland; torts basic farmland; farmland torts adjudication;

  引 言

  我國國情決定了在今后相當長的一個時期內,農民問題依然是“三農”問題的核心問題,農民集體所有的土地(簡稱農地,下同)也依然是“三農”問題的根基所在。農地稅費改革不久,中國農村發展研究所對當前中國農村社會形勢進行專題調研時便注意到:農村土地糾紛已經取代稅費改革上升為農民維權的最大焦點,成為影響當前農村社會穩定和發展的首要問題。1農業經濟學研究表明,當前我國農村正在經歷著以政治產權屬性為基礎的土地產權秩序向以經濟產權屬性為基礎的土地產權秩序的轉型,這種轉型帶來了農村兩種土地產權屬性的并存與對壘,是當前農村土地糾紛大規模爆發的深層次原因。2言即在我國廣大農村地區系列產權制度改革背景下,農地糾紛是構建符合新時代農地產權秩序過程中的必經“陣痛”。然而,在多樣態的農地糾紛中,農地侵權儼然已經占了相當比例:以“宅基地”為關鍵詞進行案例檢索,3民事糾紛中與“排除妨害”有關案件24,303件,占比約10%。以“土地承包經營權”為關鍵詞,民事糾紛中與“排除妨害”有關案件8,707件。而以“集體土地”為關鍵詞,行政糾紛中與“征收”有關案件36,361件,占比約16.5%。一方面,因農村土地集體所有制為基礎的特殊產權結構和公權力對農地資源利用過程中的監督管理,農地侵權糾紛的解決和損害的賠償涉及多方主體,既涉及集體經濟組織或其暫行職能組織——村委會,還包括基層人民政府及其有關職能部門。農民相對其他主體擁有的各種資源相對不足,必然在糾紛解決過程中處于劣勢地位。另一方面,在習近平總書記“三農”法治觀4和黨的十九大確立“以人民為中心”發展理念引領下,以農民利益傾斜保護為導向的糾紛解決機制需要觀念和制度上的調整和創新。以農地征收為例,既需由傳統的“揚公抑私”向“抑公揚私”的立法理念轉變,5又需完善征收程序以克服被征收人的參與權利無保障及救濟渠道欠暢通的制度缺陷6。

  但理性的考察會發現,我們在關注農民土地利益保護的同時,又不得不面對這樣一個事實:土地侵權問題的凸顯,在各國現代社會經濟發展中有其必然性。其中隱含的命題是,如何平衡同為憲法內容的土地權利保護與經濟發展之間的矛盾與沖突?有學者指出,該命題即使在法律制度相對完善的美國也存在著長期的紛爭,并認為當前我國對土地侵權的界定和相關立法已成為迫切需要解決的問題。7近年來,我國土地管理和土地承包經營法律法規不斷完善,《物權法》在《民法典》編纂背景下得以修繕,為農地侵權糾紛解決提供了部分基礎性規范和裁判依據。但農地侵權糾紛的特殊之處在于不能單純依靠民事侵權責任規范和行政救濟規范,同時以鄉村振興戰略為導向的各項農地制度改革仍在試點總結之中,其中的政策回應和利益均衡也為妥善處理農地侵權糾紛提出了新要求。
 

農地侵權行為的內涵、類型及責任形態
 

  有鑒于此,本文擬立足筆者所領引的課題組田野調查的農地侵權情形,依據侵權法基本理論和立法實踐,擬圍繞農地侵權行為全整涵義、農地侵權行為之塑型、農地侵權行為責任形態與適用,這三個重要問題進行體系性探析,為完善農地立法和侵權法提供較為完整的理論支撐,為裁判和處理農地侵權糾紛探尋具體適用規范,為有效遏制農地侵權行為提供制度完善思路,進而將該問題研究引向縱深。

  一、農地侵權行為界定之系統與特殊性釋義

  農地侵權行為之界定,需借助以下兩個前提基礎和三個向度特征:

  (一)準確判定農地侵權行為的兩個前提基礎

  對農地侵權行為較為系統地從整體上展開專門研究,源于對我國農地侵權行為的復雜性和多樣態的認識,以及現行侵權法一般規定的照顧不周之考量,而導致農地侵權行為復雜和多樣態的根源又在于侵權行為所指向的對象:農地權益。有鑒于此,農地侵權行為離不開對農地權益的理解把握,而農地的內涵和外延亦是其前提基礎。唯有沿著農地、農地權益和農地侵權行為這一邏輯脈絡考察,合理界定和闡釋農地權益的邊界,方能在農地侵權行為責任的認定上防止想當然或隨大流,以至于喪失問題目標、不能體察入微的解除癥結。

  1.把握農地范疇的法律內涵與外延

  農地是“三農”關系的物質載體,也是涉農權利和農地侵權之債的直接或間接客體,對農地概念內涵和外延的把握是準確判定農地侵權關系的基礎之一。近年來,學界基本接受并使用“農地”這一概念,但是對其法律內涵卻未有準確而全面的總結論述。現行法律法規中,明確“農村土地”范圍者僅見于現行《農村土地承包法》第2條:“本法所稱農村土地,是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農業的土地。”顯然,該范圍無法涵蓋其他類型農地。故仍有必要在法律的視域內,通過對不同土地觀念下物理意義上的土地涵義邊界考察,再結合相關法律規定,重新把握我國農地范疇法律內涵及外延。

  由于在自然界中,礦產資源、水資源存在于地表或者地下,而農作物、樹木等植被存在于地表之上,此外,人造建筑物或在地表下或在地表上,這些存在物均具有不同的特質,但與土地結合在一起,幾為一體。在法律上,由于存在把它們統統作為一個物來確定所有權主體和對其進行不種程度區分而分別確定所有權主體的不同做法,從而形成了不同的法律土地觀。

  根據文獻層面考察,法律維度的土地觀主要有以下數列:(1)大民法中的土地觀。這是機械接受土地物理屬性的法律觀,認為屬于所有權客體的土地不僅包括存在于地表或者地下的礦產資源、水資源,而且包括土地上生長的莊稼、樹木等植被,即山水林田湖草礦等自然資源形態,此外,還包括土地上的無限高的空間,土地所有人可以盡其所好地修建任意高的樓房。一言以蔽之,這種法律視域內的土地,就是地表左右環顧,地上至天空,地下至地心。(2)民法、自然資源法分立架構下的土地觀。這種法律視域內的土地觀,把水資源、礦產資源同土地區分開來,分別作為不同的所有權客體。大多數國家法律都把水資源、礦產資源規定為國家所有,從而與土地的所有人區分開來。(3)擬制動產制度與土地觀。以這種法律觀衡量,將生長著的農作物不再歸屬于土地。(4)“附合”理論與土地觀。在此種法律語境內考量土地,即把自然狀態土地以外的物視為土地的組成部分,如建筑物以及與土地尚未分離的出產物(種子自播種時起、植物自栽種時起),屬于土地的重要成分。(5)土地與建筑物分立架構下的土地觀。這種土地觀則將建筑物作為完全獨立于土地的物,即土地與該土地上的建筑物是兩個不同的物權客體,土地可以屬于一個所有權主體,該土地上的建筑物可以屬于另一個所有權主體。(6)空間權理念與土地觀。由于在物理范圍上的土地包括地表、空中和地中三部分,在空間權理念下的土地觀,地下的空間、地上的空間都是獨立于土地的不動產所有權的客體。8

  那么,我國現行法中所形成確立的土地觀如何?《憲法》第9條規定礦藏和水流只能由國家所有。對此,相關自然資源立法又進行了具體明確。如《礦產資源法》第3條規定:“礦產資源屬于國家所有,由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權,不因其所依附的土地所有權或者使用權的不同而改變。”《水法》第3條規定:“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農村集體經濟組織使用。”由此看來,我國現行法關乎地表以下的土地觀是采用了前述民法、自然資源法分立架構下的土地觀,亦即土地涵義不包括土地中的礦產資源和水資源。

  《物權法》第64條規定:“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產工具、原材料等不動產和動產享有所有權。”第125條規定:“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”由這些規定,聯結土地的集體所有權或者國家所有權形態,可以看出我國地表及其地表以上的法律土地觀是采用了擬制動產制度和土地與建筑物分立架構相結合的法律土地觀,亦即土地的涵義也不包括依附土地表面的農作物、樹木等植被。

  關于土地的上下空間歸屬的問題,《物權法》第136條僅針對國有土地的空間使用權進行了規定,即建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權,不得損害已設立的用益物權。但對國有土地的空間所有權歸屬未作規定。對于農地的地上、地下空間所有權歸屬,法律亦未明確,但從實踐中經驗可以推斷,農地的地上、地下空間所有權似乎是不依附于農地所有權的,屬于公共空間,比如一些地下管道鋪設、地上輸電設備架設,在經過農地時,就支付的對價而言,僅是對應于農地使用權益的損失,并沒有因為利用農地之空間而支付給農地所有人某種對價。又比如農村宅基地,村民在依法取得宅基地使用權時,一般只是明確界定宅基地使用面積,并不明確其及于地下空間深度、地上空間高度的權利范圍。由此進一步表明,我國土地地上空間與地下空間是獨立之客體,不依附于土地所有權,屬公共空間。

  綜上分析可知,依據我國現行法律之土地觀,審視農地所指,可以如此認為,物理意義上的農地不包括農地中水資源和礦產資源,也不包括農地上建筑物、農作物、樹木等植被,甚至不包括地上、地下空間。根據現行法律規則,農地依法定用途可分為農用地和農村建設用地。《土地管理法》第4條第3款規定:“……農用地是指直接用于農業生產的土地,包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等……”2004年修正的《土地管理法》第43條曾將農村建設用地界定為經依法批準使用的用于興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉(鎮)村建設公共設施和公益事業的農民集體所有的土地,2019新修訂的現行《土地管理法》雖未集中表述而是在第59、60、61、62等四條中分別規定了農村建設用地的情形,和原《土地管理法》所定范圍一致。亦即,農村建設用地主要分為農村宅基地和其他非農建設用地。

  2.掌控農地權益的結構與邊界

  權益之存在并受到侵害,是形成侵權之債的基礎或認定侵權責任的前提。《侵權責任法》第2條將“權益”作為侵權法保護范圍,此種范圍的明確,采取了“概括+列舉”方式,同時第2款一“等”字使得侵權法在法益保護上呈現出開放的體系。9中國民法典分則“侵權責任編”一審稿、二審稿和《民法典(草案)》則將“概括+列舉”式保護范圍改為“權益”所指代的高度概括式,有學者指出,此種概括式規定可與《民法總則》第五章關于民事權利的有關規定協調,使得侵權法可以不變應萬變從而有效應對新型侵權行為的出現。10

  但社會的發展會使人們產生許多新的需求,出現新的需要保護的利益,農地領域的改革政策使得此種需求凸顯同時,權益體系又愈加錯綜復雜。首先,從農地權利來看,涉農權利表現為以農民集體及其成員為主體,以集體所有財產為客體,以集體土地所有權為基礎,派生出土地承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、地役權,自留山、自留地使用權和債權性農地使用權的權利體系。11其次,關鍵性的農地權利本身即隨新時代農地改革衍生出眾多農地權益。以農地“三權分置”為例,官方尚未明確分離出來的土地經營權權屬,12《民法典(草案)》將其納入“物權編”賦予其物權屬性,但實踐儼然已經有侵犯土地經營權的救濟需求。13同時宅基地“三權分置”中,必將形成以宅基地為客體的物債并存的多樣化權利利用局面,14各種權利的屬性界定以及新生利益的權利化,仍需留待實踐檢驗和制度接納。最后,根據前文對我國農地內涵與外延的闡釋,農地權利人雖然對地下空間和地上空間不享有排他性獨占權,但非農地權利人的行為在影響到農地權利人對地上空間與地下空間合理正當利用時,也會涉及損害農地權利人因農地所形成的利益問題,如地下采礦導致農地土壤貧瘠、污染物進入農地上空損害莊稼等。在美國,土地所有者所有土地之上空間及之下部分在一定程度上是受非法侵犯土地之訴保護的。15當然,這與美國法中的地產權(estate)指的是一種抽象的土地權益而不是實物性質的土地有很大關聯。16

  因此,在我國農地權利體系不斷充實完善的過程中,將農地利益引入農地侵權行為的對象中,意味著在不能適用農地權利的侵權法予以救濟情況下,可以借助于對應予以保護農地利益的解釋,實現對農民因農地而產生的利益盡量充分保護。而對農地利益范圍的把握,則需要在不斷調整變化的農地生產關系背景下,借用侵權法上權益界定方法明確新生利益類別的可救濟性。

  (二)闡釋農地侵權行為的三個向度特征

  對于侵權行為構成要件,我國學界存在“四要件”和“三要件”之分,且前者為通說。17在中國民法典分則“侵權責任編”修訂過程中,學者對于立法條文所明示之侵權行為構成要件同樣存有紛爭。此背景下,有觀點認為,應當區分侵權法保護客體分別規定不同構成要件,從而更好協調權益保護與行為自由的關系。在農地侵權行為認定上,此種觀點或有裨益。作為農地侵權客體的土地既是極為重要的不動產,又是人類生存、生活須臾不可或缺的稀缺自然資源,同時,圍繞著農地又產生了多種獨立物權和附隨利益,以至于形成了土地上的“權利束”。18在多以物權為主的農地“權利束”中,停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產等物權請求權之行使并不以侵權人的過錯為構成要件。19這一切使得農地侵權行為與其他侵權行為有了較大差異,為此,在闡釋農地侵權行為時,除應當防止遺漏一般侵權行為共有特征或構成要素外,以下方面所呈現的特殊性應予關切。

  1.侵權客體顯明的不動產性

  農地侵權中受損權益客體乃農地或以農地為載體之其他權益,農地的不動產屬性,一方面使得農地權利人無法避免某些農地侵權行為的發生,且不得不承擔一定的容忍義務,因為土地所有人無法選擇自己的鄰居,如相鄰關系侵權和環境侵權。另一方面,在侵權行為認定上相較其他侵權行為(如侵害債權)對過錯的要求程度較低甚至不以過錯為要件(如不法妨礙),且在承擔方式上往往以回復不動產物權圓滿性為必要手段。此外,農地作為財產,其使用價值具有一定特殊性,這主要表現在兩方面:一是除非人為損毀,一般來說,該使用價值將具有恒久性,不像普通財產那樣因日久天長、腐爛變質而喪失;二是該使用價值關涉不只是一代人而是子孫后代的生存、生活,除了農地,還沒有哪一種財產具有這種特殊使用價值。認識到農地使用價值這一特殊性,對合理確定農地侵權損害賠償數額亦有一定意義。

  2.侵權構成要素考量面向的政策性

  侵權法作為衡平個人自由與利益保護的重要法律器具,隨著現代社會發展,法律政策越來越強勁的滲入侵權法領域,這不僅表現在事實因果關系的認定中,當受害人無法確實證明加害行為存在時,也不能讓其單獨承擔其遭受的損害,而是要求對受害人損害進行合理分配的情形,而且也表現在法律因果關系引入所產生的排除功能,即將那些基于一定法律政策認為無須承擔責任的主體或無需由該主體承擔的損害排除在外。20就農地侵權行為而言,在法律上認定農地侵權行為成立時的政策考量,意味著既要避免社會發展所發生的損害由受害方獨力承受之情形,又要避免對農地權利過度保護而有礙社會發展之情形,亦即,需要通過農地侵權立法來尋求社會發展和農地權益保護之間的合理衡平。在侵權行為成立認定上,根據美國學者的觀點,以下與公共政策有關的各項原則應予以顧及:(1)制定可有效實施的、有預見性的法律的重要性;(2)因科以侵權責任而阻礙經濟增長的危險性;(3)防止浪費才智和其他資源的重要性;(4)對國家機構中其他具有相等地位的機構作出的決定予以尊重的明智做法;(5)公平地向所有受害者提供適當的補償,將責任的分攤限制在相應的過錯內;或者讓那些自危險中受益的人承擔由此而引起的損害。21基于農地的不動產性及其特殊的使用價值,政策考量性將在多種農地侵權情形認定上體現的極為突出,如工業污染侵權、地下采礦侵權、城市和道路規劃侵權等。

  3.關聯農地侵權法律關系的錯綜復雜性

  毋庸置疑,圍繞著農地產生了錯綜復雜的法律關系,既有農民個體與農村集體之間源于集體所有而產生的組織隸屬法律關系、基于土地承包經營合同而產生的平等主體之間契約法律關系、集體成員之間因歸屬同一集體而產生平等社員法律關系,還有國家基于土地行政管理而產生的行政管理法律關系、國家基于農地征收征用而產生的征收征用法律關系,還包括基于農地所有權及承包經營權的物權性而產生的對世法律關系等。概言之,可能也還沒有哪一種財產會產生如此多而繁復的法律關系,而正是這些法律關系的存在,導致了農地侵權行為的復雜性和多樣性。可以說,關涉農地侵權行為,既有行為主體存在過錯而實施的侵權行為,也有行為主體不存在過錯而實施的侵權行為;既有民事侵權行為,也有行政侵權行為。過錯與無過錯并存,導致對農地侵權行為的規制非侵權法的一般條性條款所能完全涵括;民事侵權行為與行政侵權行為的不同性質,又導致單一的部門侵權法無法統領規范所有農地侵權行為。

  綜上,依前述分析,可對農地侵權行為作出如下界定:即農地侵權行為是指行為主體由于過錯,或依侵害權利之特征及在法律特別規定不以過錯為必要,違反法定義務,以作為或不作為的方式,侵害他人農地權益,依法應當承擔民事責任或者行政責任等法律后果的行為。其于行為與責任承擔上表現出以下三方面之差異性特征:第一,農地侵權行為人包括平等民事主體和不平等的行政主體;第二,農地侵權行為侵犯的是農地權益,其中農地利益與農地政策之調整密切相關;第三,農地侵權責任涵括民事責任和因行政行為產生之賠償或補償責任。

  二、農地侵權行為類型化歸納表達

  (一)農地侵權行為類型化理論與裁判意義

  我國侵權行為立法模式采取了“一般條款+具體列舉”的規范分布模式,對于一般侵權行為由《侵權責任法》第6條第1款的一般條款予以規范,而特殊侵權行為(如無過錯責任、過錯推定、公平責任等)則通過具體條文予以規定。此種立法模式符合我國民事立法的傳統,也便于司法適用,并在中國民法典分則“侵權責任編”修訂過程中得以延續。此種立法模式吸收法國與德國侵權法立法經驗,體現了后發優勢,但于侵權責任認定的司法實踐而言仍有不足。《侵權責任法》的“一般條款”確定了一般侵權責任構成要件、一般侵權行為產生的侵權損害賠償請求權,成為一般侵權行為被侵權人的請求權基礎,因而在侵權責任法中具有重要價值。22但是“一般條款”的抽象性使其無法適用法律可操作性的要求,而“具體列舉”又要求立法巨細靡遺,這便是成文法自身缺陷無法克服的,特別是與侵權法保護客體“權益”的開放性自相矛盾。在“具體列舉”無法提供確定性指引時,裁判者便訴求“一般條款”,如此,便賦予法官高度自由裁量權并寄期望于法官可以充分發揮其司法創造性以對任何新型案件作出符合“一般條款”之判決。23然而,“適用這樣高深莫測、概括性極強的侵權行為法,需要高素質的法官”。24

  在出現需要侵權法保護的新型利益或立法中具體列舉的侵權類型無法涵攝司法實踐中的請求權時,學者25和最高人民法院法官26達成了一致的解決方案,即以類型化的方式,對侵權責任法的一般條款進行具體化,并且此種類型化學術觀點和實踐方案已深入到人格權保護、個人信息保護、環境侵權、精神損害賠償、醫療侵權等細分領域。所謂類型,是指單個具有相同或類似屬性的個體(或元素)的集合,類型化則是將類型作為重要的(但不是唯一的)思維形式,遵循類型的邏輯特征,在類型基礎上進行判斷、推理、建構理論體系。類型化可以在司法裁判中利用類型而非概念來描繪案件事實的特征從而為找到適宜的評價標準。具體到侵權法中,借助類型化力量,可以降低法律概念適用成本,為一般條款應用援手助力,為法律漏洞補充提供思考原點,為法律發展增強正當性說明。有學者指出,英美法系侵權法無疑是利用了類型化方法,使得法律所肯定的侵權行為類型一目了然,具有極強的可操作性,便于法官適用。同樣《埃塞俄比亞民法典》正是在堅持《法國民法典》全面一般化規定做法的同時,又嫁接了英美法系全面類型化的做法,使其侵權行為法走上了“全面一般化規定+全面列舉”的道路。27

  前文指出,鑒于農地權益的多樣性、開放性和農地侵權類型的復雜性,農地侵權責任的認定同樣存在如何處理一般規定和類型列舉問題,正如前文所述,現行立法僅把農地侵權作為一般財產侵權予以規范,因頗具一般性,不能照應到農地侵權行為各種各樣特殊情況,導致對有關案件處理難免有失公允。因為這種一般規定,忽視了農地侵權行為的復雜性和多樣性,在法的適用上,對法官素質提出了較高要求,要求法官須能深刻領會財產侵權一般規定的基本含義,熟練掌握法律適用中基本技巧和要求,而針對農地侵權個案,在發揮高度創造性適用法的同時,又能堅持對一般規定的忠實遵循。即法官在財產侵權一般規定的指引下,對任何類型的農地侵權行為,能夠判斷出其是否為一般規定所涵攝,確認是否存在侵權行為,應否對損害承擔賠償責任。否則,就會出現拒絕適用一般規定或適用不當的問題。從我們實地調查的一般情況來看,基層法院法官更多是選擇了前者,即拒絕適用。對農地侵權糾紛的當事人或以案件屬于農地權屬爭議應先由行政機關處理為由予以推脫,或以法無明文規定為由不予受理,卻難以從主觀維度檢討即自身對農地侵權一般規定特殊性存在可能的表層理解,當然,客觀結論上也保持了不被所謂錯案追究的效果。

  當然,將司法裁判的期望寄托于法官的自由裁量權,要求法官群體具有法學專門研究者和立法者的造法能力不切實際。為保護我國農民的農地權益,在維持侵權行為法中一般財產侵權規定以適應社會發展變化莫測的需要的同時,為更好地發揮其應有的預防功能和制裁功能,通過在理論上對農地侵權行為的常見和重要情形進行全面類型化列舉歸納,再通過立法上分門別類地進行規范制度上的具體設計,為實踐中裁斷農地侵權案件盡可能提供較為具體明確的適用規范不失為較佳選擇。

  (二)農地侵權行為的類型架構

  如何對侵權責任進行類型化,在《侵權責任法》制定之前,楊立新教授較為推崇《埃塞爾比亞民法典》中相當于故意的過犯、相當于無過錯過犯闕如和為他人行為承擔責任的類型化模式,以歸責原則為標準對具體侵權行為進行類型化。28此種觀點得到學者支持,其中房紹坤教授便指出,侵權責任類型化應當以侵權責任的歸責原則為依據,區分一般侵權責任與特殊責任,對特殊責任加以類型化,而在對特殊責任進行類型化應當明確特殊侵權責任的基本類型和基本原則,同時輔以特別法規定特殊侵權責任的具體規則。29王利明教授同樣主張應當在對過錯責任一般條款作出規定的基礎上將非適用過錯責任的案件類型化。毋容置疑,2010年生效實施的《侵權責任法》正是以歸責原則為標準對具體侵權類型進行的類型化,從實踐來看,此種針對適用特殊歸責原則和特殊責任主體進行類型化規定是有益的、成功的。30

  在農地侵權行為的類型化上,筆者認為可以采取一種與歸責原則不同的分類標準。首先,回顧《埃塞俄比亞民法典》中侵權行為法的規定,便可發現其類型化的標準并沒有完全按照歸責原則來進行,在該民法典的其他部分,也規定了侵權行為的一些種類,如未查明加害人、共同侵權、人身攻擊等8種。尤需注意的是,《埃塞爾比亞民法典》具體侵權類型化能夠成功的原因,在于其在一般條款設計上吸收了《德國民法典》中“故意或過失侵害他人權利”“違反保護他人法律”“悖俗侵權”三種“小一般條款”,這樣的一般條款本身便可將大部分侵權行為涵蓋其中,再輔以以歸責原則為主要標準的類型化,自然可以增強侵權法于社會變遷的應對性。但很顯然,從我國《侵權責任法》及《民法典》編纂“侵權責任編”的歷次版本來看,并沒有采納這種詳細一般條款的可能。如此,以歸責原則為類型化標準并對不同規則原則最大限度細化列舉的方式,在農地侵權行為類型化上并不可取。其次,類型化作為民法方法論的重要組成部分,是通過對民法范疇進行類型化以簡化邏輯解決民法問題為導向的思維方法。但具體侵權行為種類繁雜且隨著社會發展不斷變化,即便以歸責原則為標準,仍然會陷入被動總結然后新增類型的困境。而在農地侵權領域,其權益多樣且開放,侵權法律關系錯綜復雜,所涉及侵權類型既有一般侵權行為特征又有行、民交叉、糾纏且政策導向與利益傾斜保護明顯,若以歸責原則為類型化標準很難得到理想模型。至此,農地侵權行為尚未作為獨立類型得到學界重視,其理論研究及類型化任重道遠。在對農地侵權行為進行初步研究和類型化之時,不妨退而求更為宏觀的類型化方式和標準。鄭玉波先生曾言,“法典千條,頭緒紛繁,莫可究詰。然而一言以弊之,其所研究或所規定之對,要不外法律關系而已”。31以法律關系及其構成為標準,對農地侵權行為進行初步類型化,不失為一種可行的思路,雖不能求全,但亦可在民事司法實踐經驗基礎上于大中求實。事實上,已有學者對民事權利主體、民事權利、民事權利變動事由(民事法律事實)進行類型化研究,32表明以法律關系及其構成為標準對民事法律關系的剖析,具有明顯的理論與實踐價值。

  綜上,筆者基于農地侵權行為的復雜性和多樣性,并結合多年來團隊田野調查和農地法治研究的經驗,以法律關系及其構成中的關鍵要素為標準,對農地侵權行為類型化如下:于大類上,將農地侵權行為分為農地民事侵權行為和農地行政侵權行為;于細分上,農地民事侵權行為分為主體加害型侵權行為、客體受損型侵權行為、違約性侵權行為,農地行政侵權行為分為因征收征用所生侵權行為、行政管理導致的侵權行為、干預農地使用權的侵權行為。

  1.農地民事侵權行為類型定位

  (1)主體加害型侵權行為

  主體加害型侵權行為是指非農地權利人未經農地權利人許可,故意或過失侵犯、損毀農地或農地權益的不法行為。這類農地侵權行為較為復雜,依據侵權法的基本理論,按行為實施主體可區分為自己加害行為、他人加害行為(舉動)和管領物件所造成的損害。33所以,農地權益的加害主體可能是人的行為、企業的行為,也可能是物件造成的,這樣就使得歸責原則的適用較為復雜,可能有過錯情形,也可能有無過錯情形。主體加害型侵權行為的違法性,在于對農地權益侵害的主觀過錯或農地權益受損的客觀狀態,意即加害主體無侵權阻卻事由(如不可抗力、緊急避險等)而在客觀上導致農地權益的受損。

  這類侵權行為的被加害人可能是農地所有權人,也可能是農地使用權人;侵權行為指向的對象不僅僅限于農地所有權和承包經營權、土地經營權及其產生的利益,還應包括宅基地使用權及農地本身,因為有些農地侵權行為是對農地的損毀,而非直接侵害農地權利,具體表現為不經權利人許可,強行侵占經營權利人的農地,強行在權利人農地上建房、建廠、挖窯、取土、取沙、放水、污染34以及故意或過失損毀宅基地等損毀農地的行為。

  (2)客體受損型侵權行為

  客體受損型侵權行為,是指侵權行為人通過排放污、毒、害、放射性等有害物質以及采礦和挖煤等污染、損毀農地,使得農地喪失或降低功用的不法行為。這類侵權行為的加害主體一般是企業,而非是自然人;被加害人可能是一個自然人、一個企業,也可能以群體(包括自然人和企業)的形式表現出來;侵權行為直接作用的對象是農地,是通過對農地的污染、損毀而殃及人的健康、生存、生活、農地權利的行使或企業的正常經營。35一般而言,這類侵權行為的違法性不在于其行為是否違反了國家有關環境保護等法律、法規,而在于其行為侵害了農地權益,正如學者在談到排污行為的違法性時所言:“排污行為可能符合行政法規、規章等設定的標準,在行政法上難以認定其違法。但是,其污染環境致人損害,所侵害的是受到侵權責任法保護的權利,因而具有違法性。”36這類侵權行為的成立應適用過錯推定原則,除非加害人能證明存在法定的免責事由,如損害的發生是受害人自己故意行為造成的。

  需要明確的是,有一類農地侵權,從外在特征上看是對農地物權的直接侵害,構成了妨害物權或者可能妨害物權,權利人得以主張停止侵害、排除妨礙、消除危險,于請求權上構成物權請求權和侵權請求權上的競合。但是我們將其歸于主體加害型而非客體受損型。其緣由在于,客體受損型侵權行為強調農地功用的喪失和降低,而主體加害型侵權行為著眼于農地權益的受損,意即前者直接以農地為侵權對象,后者則多是以農地為載體的多樣農地權益。同時,停止侵害、排除妨礙、消除危險并不以過錯存在為必要,此種分類也使得客體受損型的侵權行為在歸責原則上可保持過錯推定原則之普適性。

  (3)違約性侵權行為

  違約性農地侵權行為是土地承包經營合同、土地經營權合同、宅基地租賃合同等合同的當事人違反合同約定,損害當事人基于先前合同所產生的權益的不法行為。這類侵權行為以當事人之間存在土地承包經營合同、土地經營權合同、宅基地租賃合同等為前提,由于我國農地普遍實行了承包經營,并且現行農地/宅基地“三權分置”正在全國范圍內大力推廣,因而該類違約性農地侵權行為具有較為顯明的普遍性和常態性。從主體來看,加害主體與被加害主體都是合同的當事人;從加害行為具體表現樣態看,主要包括合同未滿,就隨意解除、變更合同;合同期屆滿,用益物權人拒不退還農地、宅基地;不按合同的約定履行合同等侵權情形,加害行為可能是作為,也可能是不作為。這類農地侵權行為的加害行為主體一般都具有過錯,特別是具有故意的主觀心態,所以在歸責原則適用上應是過錯責任原則;由于這類農地侵權行為的各種侵權情形,都是以違反合同約定為表征,所以行為均具有違法性,且這種違法行為侵害的對象是因合同所產生的權益,對農地本身沒有造成損毀。此外,這類侵權行為與違約行為具有重合性。

  實踐中村委會濫用職權、對農民的土地承包經營權、宅基地使用權隨意收回、撤銷、調整,對期限尚未屆滿的農地承包合同隨意單方變更、解除的侵權行為,也應歸入違約性農地侵權行為。因為依照現行法律,就該合同而言,村委會作為農地所有權的代理人與農戶應被視為平等的民事主體。此外,隨著民法總則深入實施和農村集體產權制度改革的推進,村委會應逐漸喪失其原有的全方位全要素代行集體經濟組織職權的角色,代之其他形式的(股份)合作制主體,此類主體在與其他主體簽訂農地合同后侵害農地權益的,應當承擔農地侵權責任。

  2.農地行政侵權行為類型定位

  (1)因征收、征用所生侵權行為

  農地征收、征用中侵權行為是指征收權人或征用權人不法或不當行使征收權、征用權侵害農地權益的行為。在德國行政法中,這類侵權行為被稱為“準征收侵害”。37在我國,這類農地侵權行為的加害主體具有復合性,其中,國家會是間接抽象的加害主體,各級人民政府及農地行政主管部門則會成為直接具體的加害主體,特殊情況下村委會也會成為加害主體,例如,違背法定公示程序、截留或濫用補償款等。被加害主體具有特定性,主要包括農地所有權人、農地承包經營權人。此外,有學者認為,被征收、征用的農地相鄰人也有時會成為被加害人,因為土地被征時,對相鄰土地也會產生影響,使相鄰土地不能按照原來正常的目的使用,給相鄰人造成損害。38此類侵權行為指向的直接對象主要是農地權益而非農地。引起侵權的征收、征用行為的違法性在實質上表現為對法律規范(實質或程序)的違反以及對權利、利益的侵害,39在形式上多體現為背離公共利益的宗旨、未遵守法定程序、未給予合理補償等情形。從加害主體的主觀心態看,均有過錯,所以應適用過錯歸責原則。

  (2)行政管理導致的侵權行為

  農地行政管理中的侵權行為,既包括一般的行政管理導致的侵權行為,也包括涉農行政管理導致的侵權行為。前者如不動產登記管理、行政執法等過程中致使農地權益客觀受損,后者如專司農地行政管理的人員在其管理過程中濫用職權、玩忽職守等侵害農地權益的行為。這類侵權行為主體也具復合性,(農地)行政主管部門會是直接具體加害主體,國家會成為間接抽象加害主體。被加害主體也具有特定性,主要包括農地所有權人、用益物權人、部分農地債權所有人。加害行為指向的直接對象是權利人的農地權益,而非農地,行為違法性主要表現為農地行政主管部門工作人員濫用職權之行為違反了農地行政管理法律規定。從加害主體的主觀心態看,既有故意情形,也有過失情形。

  (3)干預農地使用權的侵權行為

  干預農地使用權的侵權行為主要指加害主體濫用行政管理權力,侵犯農地自由權的不法行為。這類侵權行為的加害主體可能是村委會,也可能是縣鄉基層政府;被加害主體可能是農地所有權主體,即村集體,也可能是其他農地用益物權人。此類侵權行為指向的對象是所有權自由或用益物權自由。該類侵權行為多以行政命令等抽象形式為表征,所以其違法性表現為加害主體濫用職權;在主觀心態上具有故意,應適用過錯歸責原則。

  三、農地侵權行為責任形態及其適用

  (一)農地民事侵權責任形態規范適用讀解

  農地民事侵權責任認定因侵權行為類型不同所涉及規范各異,既有物權規范和侵權規范的交叉又有公私規范的互動,而在責任形態上更因規范選擇略有差異。在實踐運用上既取決于當事人請求權基礎的選擇,又需要于司法政策上對規范路徑作出合理限定。

  1.承擔主體加害型侵權行為責任之規范及其適用

  因主體加害型侵權行為表現為不法侵害人對農地權益的侵害,可以《侵權責任法》第2條的一般條款作為請求權基礎,在責任承擔形態上歸口于《侵權責任法》所確定的形態體系。但因農地權益多為物權,且我國日益構建較為完備的涉農物權法律體系,眾多主體加害型農地侵權行為所侵害之權益可以在單行法中找到獨立請求權基礎和明確的責任承擔形態。

  首先,《物權法》中規定的物權請求權體系。該體系在中國民法典(草案)分則之“物權編”基本得到延續。但如何協調“物權編”中的物權請求權和“債權編”中的債權請求權,則需逐條縷析:現行《物權法》第33條規定的物權確認請求權乃物權請求權特有,不存在與侵權請求權競合問題,第34條規定的返還請求權和第35條規定的排除妨礙、請求危險請求權,在單純侵害物權的情況下,會存在競合問題,由受害人二選其一;而對于第36條規定的修理、重作、更換、恢復原狀請求權和第37條規定的損害賠償請求權,并非物權請求權且和《民法總則》第179條重合。有學者指出,第36、37兩條乃指示性條文,提示權利人可依據《侵權責任法》保護物權,故該兩條的責任承擔形態應適用《侵權責任法》。40其次,農地單行法或其他法律法規中明確的侵權類型和責任承擔形態。新修訂的《農村土地承包法》在第四章“爭議的解決和法律責任”中,第56條明確“任何組織和個人侵害土地承包經營權、土地經營權的,應當承擔民事責任”,其后第57條、61條、62條均有直接的侵權責任承擔內容。對于農地單行法或有關農地的法律法規中,明確規定了某類侵權行為及其責任承擔形態的,司法中宜直接參照適用。而僅明確侵權行為或責任承擔形態的,則適用《侵權責任法》即未來“侵權編”中的有關規定予以填補。最后,其他法律尚未規定的農地權益請求權基礎。此類權益或是隨著我國農地改革而產生、但其物權性質尚未明確的權益(如土地經營權、宅基地資格權等),或是法律尚未規定但因以農地為載體的其他類型權益。此類權益受到侵害,可依據《侵權責任法》中的一般條款作為請求權基礎,根據受害權益類別和救濟目的選擇具體的侵權責任形態。

  2.承擔客體受損型侵權行為責任之規范及其適用

  對于因污染環境和破壞生態造成損害的,《環境保護法》第64條規定,適用《侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任,而其他尚未達到污染環境或破壞生態的程度、但對農地價值造成破壞的不法行為,同樣適用《侵權責任法》有關規定。在責任形態上,未來“侵權責任編”應該除了“損害賠償”一章作了部分細化外,主要的侵權責任形態歸口于“總則編”第179條所明確的“承擔民事責任的主要方式”,具體形態則以對權益之救濟之必要而定。

  需要注意的是,基于這類農地侵權行為毀損的不僅僅是農地直接經濟損失,即農地附著物的價值,而且往往損毀了農地本身價值,所以在適用責任方式時,即要考慮對農地直接經濟損失的救濟,也不能忽視對農地本身的救濟。就對農地本身的救濟方式考量,適用停止損害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀責任方式常常比賠償損失的責任方式更為有效,意義更大。在基于政策考量,不得已而適用賠償損失的責任承擔方式時,應對這兩種價值損失都予以賠償,才不失公平41。目前此類型農地侵權案件,在司法實踐中,受害人往往只追求農地直接的經濟損失,而忽視了對農地本身損害的追償42。這種狀況應予以改變。

  在客體受損型農地侵權責任的承擔形態中,修復生態環境責任頗具探討價值。我國立法中并未有針對環境損害的修復責任規則,學者指出實踐中借助民法中恢復原狀來實現環境損害的修復性救濟,并對恢復原狀內涵進行了拓展,逐漸形成了基于生態整體而非局部、動態而非靜態、多元價值而非單一目標、遵循自然規律的獨立環境修復責任。43《民法總則》起草過程中,曾將“修復生態環境”作為一種民事責任承擔方式,與傳統的“恢復原狀”并列,但最終被刪除,此種舉動,不無對民法典能夠在多大范圍和程度上回應生態環境保護需求的猶豫。44但是,中共中央辦公廳、國務院辦公廳早在2015年便印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發〔2015〕57號),開展了“探索建立生態環境損害的修復和賠償制度”的試點,并于2017年再次發布新的《生態環境損害賠償制度改革方案》(2017),對于修復生態環境責任承擔的實現具有重要意義。作為司法回應,最高人民法院于2019年發布《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(法釋〔2019〕8號),將“修復生態環境”規定為承擔生態環境損害的民事責任之一,這是一個長足的進步。從耕地保護、農民核心利益保護和損害完全填補的角度來說,修復生態環境責任在客體受損型農地侵權責任承擔中具有重要地位,但同時也有賴于我國生態環境損害賠償制度改革的完善和司法實踐中更有操作性的統一規則之明確。

  3.承擔違約性侵權行為責任之規范及其適用

  因土地承包經營權的獲得主要以土地承包經營合同為方式,故而承擔違約性農地侵權行為目前主要集中在土地承包領域,但隨著農地和宅基地“三權分置”法政策推進,土地經營權和宅基地使用權也有了以合同形式設立和獲得的可能,未來違約性農地侵權行為亦會隨之增加,而對土地承包經營權侵權糾紛的研究和規則總結對其他類型的違約性農地侵權糾紛的司法適用大有裨益。

  違約性農地侵權責任認定的關鍵問題是在違約責任競合和與主體加害型農地侵權行為的區分上。以土地承包經營權侵權為例,《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)(法釋〔2005〕6號)第1條明確了承包合同糾紛和承包經營權侵權糾紛并存,當侵權行為人同時是土地承包合同發包方時,根據法理,承包方有權選擇追究違約責任還是侵權責任,但是《解釋》第6條明確了“因發包方違法收回、調整承包地,或者因發包方收回承包方棄耕、撂荒的承包地產生的糾紛”可適用返還承包地、返還承包地并賠償損失、請求受益方補償其在承包地上的合理投入的責任承擔形態,同樣《解釋》第12條第2款明確在發包方阻礙承包方依法流轉土地承包經營權時,承包方可請求排除妨礙、賠償損失。因此,對于法律或司法解釋已有明確規定責任承擔形態時,宜從其規定;若無規定,可由被侵權人選擇救濟路徑和責任承擔形態。在與主體加害型農地侵權行為的區分上,以土地承包權侵權和土地承包經營權侵權為例,根據《解釋》第1條第6、7兩款,土地承包權糾紛并不屬于法院受理范圍,45但近年來司法實踐和研究表明,對土地承包權糾紛的民事訴訟救濟渠道日益增多,46而此類糾紛與土地承包經營權糾紛難以分辨。有學者從侵權形態、救濟方式、責任方式對其進行作了詳細對比,47表明隨著實踐總結和理論研究深入,違約性農地侵權和主體加害型農地侵權的區分可行,但問題頗多,尤其是在“三權分置”后土地承包權、宅基地資格權的明確和落實后,對司法機關來說如何有效區分不同類型的侵權責任和救濟路徑仍是難題。

  (二)農地行政侵權行為責任形態規范適用讀解

  1.一般規則

  農地行政侵權責任的承擔具有實體上公私交融特征。《民法通則》第121條明確“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中,侵犯公民、法人的合法權益造成損害的,應當承擔民事責任”,同時《國家賠償法》第2條也明確,“國家機關和國家機關工作人員行使職權,有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利”。行政法學界與實務界一致認為,《民法通則》第121條規定的行政侵權乃民事侵權中的特殊侵權行為,由《民法通則》調整,48此點也與《國家賠償法》中僅規定了行政賠償和刑事賠償一致。但問題是,《民法總則》并未延續《民法通則》第121條單獨規定“職務侵權”的做法。如此,“職務侵權”便歸口于《侵權責任法》即未來“侵權責任編”,作為一種未列出的具體侵權類型,參照適用侵權責任認定的一般規定。

  但是,在行政侵權責任實現的訴訟程序選擇上,卻存在行政訴訟和民事訴訟競合的可能。對于單純的民事侵權或行政侵權,可分別通過民事訴訟和行政訴訟解決,但是對于行政民事混合侵權49案件,立法和司法解釋層面尚未作出明確規定,行政法學者指出,應當以是否需要對行政行為違法性作出認定為標準,采取分案處理為原則、并案處理為例外的訴訟程序選擇。50若涉及行政行為違法性認定,應采取由受害人先行提起行政訴訟、確定行政行為違法性后一并解決行政賠償后再提起民事訴訟的方案;若不涉及行政行為違法性認定,則可由受害人提起行政賠償訴訟的同時提起民事賠償訴訟。

  同時,對于法律法規或司法解釋已經明確訴訟形式和責任形態的農地行政侵權行為,當從其規定。如農地征收糾紛法律明確采用行政訴訟的方式予以救濟,如《國家賠償法》第4條明確違法征收征用財產的,應當進行行政賠償;《行政訴訟法》第12條將對征收、征用決定及其補償決定不服的納入受案范圍;《土地管理法》第79條進一步細化了無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地,或者違反法律規定的程序批準占用、征收土地的行政責任;最高人民法院于2019年發布的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》(法釋〔2019〕17號)第2條將土地、房屋等征收征用補償協議明確納入行政訴訟范圍。而對于其他類型的農地行政侵權行為,當隨著立法和司法解釋的逐步完善,明確其救濟路徑和責任承擔形態,以為基層司法機關提供更加明確的指引,進而充分保障涉農主體的合法權益。

  2.征收、征用中侵權行為責任適用

  對于因違法征收、征用而引起的行政侵權行為,法律規定以行政訴救濟為路徑,相關規范較為完善。目前關于征用研究相比征收少,鑒于兩者在實體和程序上具有高度相似性,征收制度有關規定和標準可適以征用制度。一般來說,因違法征收、征用導致的農地行政侵權行為因侵權類型不同責任形態也不盡相同:因超出“公共利益”范疇和未遵循法定程序而導致的侵權行為,其責任形態包括撤銷土地征收征用行為、停止侵害其土地權益、有權益損害的,可向征收正用人請求賠償損失;未給予合理補償的侵權之征收征用,其責任形態以請求合理補償為當。

  關于損害賠償和補償范圍,理論上應是農地違法征收、征用造成的直接損失,包括被征收、征用期間未能耕作、使用而導致經濟收入的減少、農地因恢復原狀而支付的費用。對于受害人精神損害賠償是否也應納入賠償范圍,學界不無爭議,我國有學者建議,從保護農民的土地權益、避免或減少土地征收侵權案件的發生的角度出發,有必要將精神損害納入賠償范圍,51若在征收征用過程中,根據《國家賠償法》第35條,出現該法第3條中的情形,致使受害人人身損害或死亡……導致精神損害的,應當在侵權行為影響的范圍內,為受害人消除影響,恢復名譽,賠禮道歉;造成嚴重后果的,應當支付相應的精神損害撫慰金。至于是否需要給予懲罰性賠償,學界同樣有從促進國家機關及其工作人員依法辦事、防止新一輪侵權發生角度主張支持的觀點。52

  3.農地行政管理中侵權行為責任適用

  行政主體行使(農地)行政管理職責過程中侵犯相對人民事權益的土地管理法律責任,具有行政和民事雙重屬性,立法和學界多關注行政責任的落實,故民事責任的承擔主要借助行政程序在確認行政違法基礎上對民事權益進行救濟。如《行政訴訟法》第12條第7款將行政機關侵犯農村土地承包經營權、農村土地經營權的行為納入受案范圍。由于農地行政管理中侵權行為主要是農地行政管理人員濫用職權侵犯農地權利行為,所以侵權責任承擔方式主要有撤銷行政行為、賠償因此造成的損失。需要注意的是,近年來對土地行政管理共同責任的強調,53使得農地行政管理侵權行為的責任主體和責任承擔更為復雜。所謂共同責任,是指有關職能部門(縣級土地管理部門與有關職能部門)和基層政府(鄉鎮人民政府),共同承擔土地管理職責。如此,除了人民政府,法院、檢察、公安、監察等機關都將參與到土地行政管理的過程中。54在此過程,便會出現某一行政行為由多個行政主體作出,在尋求救濟時便需要結合《行政復議法》《行政訴訟法》中有關復議/訴訟對象確定的規則確定責任主體;而在民事權益賠償的過程中,則將存在多個責任主體承擔連帶責任的空間。由此加大了糾紛處理的復雜程度,適用法律應尤為明晰具體責任主體之具體責任。

  4.干預農地使用權侵權行為責任適用

  干預農地使用權的行政侵權行為,多是以行政命令形式作出,但是長期以來我國行政救濟中并不支持以抽象行政行為為對象的行政復議和行政訴訟。直到2014年修訂的《行政訴訟法》第53條明確:“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規范性文件進行審查”,其中所言“規范性文件”,學界稱其為“行政規范性文件”,即行政主體在職權范圍內發布的規章以下的抽象性文件,此類文件多是行政主體為實施法律或執行政策所制定之“紅頭文件”。55如此,便為干預農地使用權的侵權行為救濟提供了制度路徑,即在出現農地權益受損而提起訴訟時,一并提起對所涉行政規范性文件的審查。因為違法行為同時既有具體行為又有抽象行為,于責任承擔方式上便包括撤銷具體行政行為和賠償因此造成的損失。對于不合法的行政規范性文件,根據現行《行政訴訟法》第64條,人民法院可不將其作為認定行政行為合法依據,并向制定機關提出處理建議。

  結語

  從中國廣大農村地區的社會和司法實踐來看,農地侵權行為頗具關注價值,其中諸多事項,譬如農地侵權行為的特殊內涵和事實構成、以利益均衡保護為目標的司法裁判規則完善等,亦值反思。在近年來農地法律修改尤其是《民法典》編纂背景下,學界關于農地法律問題研究多著眼于宏觀法律制度完善和改革政策的法律意蘊與制度供給,而對農地侵權行為這一特殊侵權行為研究卻鮮有涉及。

  筆者基于團隊多年來對農地糾紛的實證觀察和逐漸體悟,嘗試總結了農地侵權行為的概念內涵和法律特征,以法律關系及其構成中的關鍵要素為標準,對農地侵權行為進行了初步類型化。在解析農地侵權行為責任形態及其適用時,我們發現農地侵權責任認定與承擔有關的規范叢生又公私交融,在制度救濟上則因侵權類型不同而路徑相異。在感嘆我國涉農法律規范體系日趨完善的同時,頗擔憂這種公私縱橫、缺乏清晰邏輯勾連的規范體系反過來會制約農地侵權救濟的到位、充分和有效實現。相信隨著“后法典”時代的來臨,民法學者將會關注到農地領域更為豐富、細微而為現實所需的法律問題,同時在公法學者的加入和共同協作下,農地侵權行為類型化、司法適用乃至相關立法必將獲得系統、深入的發展。是為拋磚引玉。

  注釋

  1 丁文、左捷:《土地征收侵權類型及責任方式研究》,《淮海工學院學報(社會科學版)》2006年第1期,第38頁。
  2 黃鵬進:《產權秩序轉型:農村集體土地糾紛的一個宏觀解釋》,《南京農業大學學報(社會科學版)》2018年第1期,第86頁。
  3 本文案例檢索數據庫為“無訟案例”,載,www.itslaw.com,2020年1月29日訪問。
  4 參見陳小君、汪君:《論習近平“三農”法治觀》,載《中國不動產法研究》2019年第1輯,總第19輯。
  5 參見陳小君:《農村集體土地征收的法理反思與制度重構》,載《中國法學》2012年第1期。
  6 參見高飛:《集體土地征收程序的法理反思與制度重構》,載《云南社會科學》2018年第1期。
  7 參見刑錫芳:《土地規劃和政府對私人不動產的侵權——從政府征地和土地管理法規條例談美國土地規劃的法律基礎》載《北京規劃城建》2006年第6期。
  8 參見崔建遠:《土地上的權利群研究》,法律出版社2004年版,第36-46頁。.
  9 參見王利明:《我國<侵權責任法>采納了違法性要件嗎?》,載《中外法學》2012年第1期。
  10 參見楊立新:《侵權責任法回歸債法的可能及路徑——對民法典侵權責任編草案二審稿修改要點的理論分析》,《比較法學研究》2019年第2期。
  11 陳小君:《我國涉農民事權利入民法典物權編之思考》,載《廣東社會科學》2018年第1期。
  12 參見陳小君:《土地改革之“三權分置”入法及其實現障礙的解除——評<農村土地承包法正案>》,載《學術月刊》2019年第1期。
  13 如在建昌縣人民法院民事判決書(2018)遼1422民初3181號、茂縣人民法院民事判決書(2017)川3223民初104號中,法院主要據《物權法》第35條所規定的“排除妨害請求權”保護土地經營權人權益。而在莆田市中級人民法院民事判決書(2019)閩03民終1802號中,法院則是據《物權法》第245條規定的“占有妨害排除請求權”保護土地經營權人權益。
  14 參見陳小君:《宅基地使用權的制度困局與破解之維》,載《法學研究》2019年第3期。
  15 美文森特·R·約翰孫:《美國侵權法》,趙秀文等譯,中國人民大學出版社2004年版,第258頁。
  16 參見高富平、吳一鳴:《英美不動產法:兼與大陸法比較》,清華大學出版社2007年版,第12頁。
  17 參見前引10,楊立新文。
  18 Richard A. Epstein:HOW TO CREATE-OR DESTROY-WEALTH IN REAL PROPERTY,58 Alabama Law Review 2007. 741。
  19 參見張新寶:《民法分則侵權責任編立法研究》,載《中國法學》2017年第3期。
  20 參見張新寶《侵權責任構成要件研究》,法律出版社2007年版,第318、323頁。
  21前引 15,文森特·R·約翰孫書,第4頁。
  22 前引10,楊立新文。
  23 參見楊立新:《論侵權行為一般化和類型化及對我國侵權行為法立法模式選擇》,載《河南省政法干部管理學院學報》2003年第1期。
  24 同上文。
  25 參見王利明:《論我國侵權責任法分則的體系及其完善》,《清華法學》2016年第1期;房紹坤:《論侵權責任立法中的一般條款與類型化及其適用》,《煙臺大學學報(哲學社會科學版)》2009年第3期等。
  26 參見陳現杰:《<侵權責任法>一般條款中的違法性判斷要件》,《法律適用》2010年第7期。作者時任最高人民法院法官。
  27 參見前引23,楊立新文。
  28 參見前引23,楊立新文。
  29 參見前引25,房紹坤文。
  30 前引25,王利明文。
  31 鄭玉波:《民法總則》,中國政法大學出版社2003年版,第93頁。
  32 參見申惠文:《民法類型化的方法》,載《鄭州輕工業學院學報(社會科學版)》2014年第6期。
  33 參見前引20,張新寶文,第9-37頁。
  34 我們團隊在調研中曾經遇見這樣案例:甲有一農田,乙加油站在距離甲農田不遠處堆放油污,由于堆放油污的地方地勢較高,一夜暴雨之后,油污大部被雨水沖入甲的農田,結果導致當年的農作物枯死,農地也受到嚴重污染,不再適合于種植作物。本文認為,將此種污染與一般的侵犯性農地侵權差異不大,固將其歸入侵犯性農地侵權行為類型,以與工廠大量排污造成生活等的嚴重等污染加以區分。
  35 這類侵權行為的危害性一般表現為期限長、涉及面大、導致農地的毀滅性損毀,如不再適于農作物的種植、不再適于人類居住或導致地表塌陷等。
  36 前引20,張新寶書,第58頁。
  37 參見德哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》,法律出版社2000年版,第707頁。
  38 參見王桂芳:《土地征收侵權類型及法律責任方式析論》,載《中國行政管理》2007年第3期。
  39 參見楊遠舟:《農地征收行為與強制執行行為的違法性及相對人救濟問題的研究——以王華案為例》,載《中國不動產法研究》2019年第1期。
  40 參見梁慧星:《我國<侵權責任法>的幾個問題》,載《暨南學報(哲學社會科學版)》2010年第3期。
  41 在適用損害賠償的民事責任方式時,不能忽視對土地本身價值的賠償,重視此種賠償,是消除、化解矛盾、防止沖突的根源性做法,具體實例,參見劉川林:《破解煤礦地質災害難題的有益探索》,載《烏蒙論壇》2006年第3期。
  42 2004年西安未央區受理的一農地污染侵權案件。案中的被告向一機井里排放了大量含氮氨的廢水,而原告一直在用機井里面的水灌溉其所種植的蓮菜,結果導致蓮菜全部枯死,實際上,被污染農地如不經治理的話,就不能再適于種植。本案的原告只提出了蓮花枯死的損害賠償訴求,法院也只是判決對此損失予以賠償,而農地本身損失沒有被注意到。參見龔襲《由一起土地污染糾紛案引發的土地救濟問題》,載《綠色視野》,2007年第11期。
  43 參見胡衛:《民法中恢復原狀的生態化表達與調適》,載《政法論壇》2017年第3期。
  44 參見呂忠梅、竇海陽:《修復生態環境責任的實證解析》,載《中國法學》2017年3期。
  45 “集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的,人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決。
  46 以集體土地征收補償款糾紛為例,今年來司法實踐日益支持通過民事訴訟解決此類糾紛,該類糾紛即是典型的土地承包權(成員權)糾紛。參見陳小君、汪君:《農村集體土地征收補償款分配糾紛民事司法困境及其進路》,載《學術研究》2018年第4期。
  47 參見丁文:《論土地承包權與土地承包經營權的分離》,載《中國法學》2015年第3期。
  48 參見許旭東、章寶曉:《現行審判格局下行政民事混合侵權賠償案件的處理》,載《法律適用》2014年第12期。
  49 如公路碎石導致交通事故、不動產錯誤登記、不當執法致人身財產損害等。
  50 參見前引48,許旭東、章寶曉文。
  51 參見丁文、溫世楊:《土地征收侵權責任機制研究》,載《浙江社會科學》2006年第4期。
  52 參見前引10,丁文、左婕文。
  53 早在2012年,國務院便發布了以原國土資源部牽頭的《“部委聯創 勇破兩難 共建執法監管共同責任機制”活動實施方案》,意在提高國土資源執法監管效能,通過協調聯動解決違法違規用地反彈壓力大、重點工程項目違法用地問題突出等難題。參見《國務院六部委共建執法監管共同責任機制》,載http://www.rerc.com.cn/News.asp?ID=11039,2020年1月29日訪問。近年來,全國各地先后出臺了建立和完善國土資源執法監管建立共同責任機制的規范性文件,為國土資源管理和土地執法的共同責任機制落實提供了保障。如《山東省關于加強國土資源執法監管建立共同責任機制的意見》(魯辦發201535號)、《江蘇省國土資源廳關于加強國土資源綜合執法監管工作的通知》(蘇國土資發〔2015〕4號)等。
  54 高國忠等:《農村土地違法行為分析及對策研究》,載《河北師范大學學報(哲學社會科學版)》2012年第2期。
  55 參見汪君:《行政規范性文件之民事司法適用》,載《法學家》2020年第1期。

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