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某市地下管廊PPP項目風險問題與控制策略

時間:2020-02-20 16:44作者:王凱
本文導讀:這是一篇關于某市地下管廊PPP項目風險問題與控制策略的文章,本文以 T 市地下管廊項目 PPP 模式風險為例,分析PPP 模式普遍存在的風險并探索風險防控方式,因此本文的研究具有重要的理論意義和現實意義。
  中文摘要
  
  現如今我國城市的規模和人口隨著城鎮化的進程而急速膨脹,隨之而來的是城市基礎設施的需求越來越大,然而公共基礎設施的投入大、周期長,在現階段經濟下行壓力增大的環境下依靠政府財政資金實施大規模公共設施建設勢必造成政府債務危機。PPP 模式為此提供了良好的解決方案,通過吸引社會資本參與基礎設施建設,政府合理解決了資金問題,社會資本也達到了預期的投資回報目標,大眾獲得了更好地公共產品供給服務,從而實現了多贏的局面。但是在看到 PPP 模式的巨大優勢和便利的同時,我們也要注意 PPP 模式的一些弊端和風險,并對此加以防范,才能更好地利用 PPP 實現高效率的公共產品供給。

某市地下管廊PPP項目風險問題與控制策略
  
  本文通過采取文獻法和調查法等方法,選取 T 市高鐵新區地下管廊 PPP 項目,結合現階段基礎設施投資的特點,通過對 PPP 項目風險的梳理,對照 T 市高鐵新區地下管廊項目的具體情況,把該項目可能存在的風險按照風險歸責主體劃分,形成了政府風險、市場風險和企業風險三個風險清單。其中政府風險共有政府干預風險、政府信用風險、環保風險等 9 項風險,市場風險共有公眾反對、融資風險等 6 項風險,企業風險共有第三方延誤違約、建設風險、運營風險等 8 項風險。并對現階段該項目已經出現的風險如經濟環境和融資風險、法律環境風險、建設風險、運營風險等風險進行詳細分析。在此基礎上,分析 T市地下管廊 PPP 項目風險管理的現狀,并分析出該項目風險管理存在的問題及原因,得出該項目風險管理存在 5 方面問題,分別是協調機制運轉無力、融資風險控制措施欠缺、政府違約現象頻發、重靜態管理,輕動態防范和監管體系不完善。分析問題得出原因是專業人才缺乏、高階 PPP 法律立法仍未出臺、政府缺乏契約精神、風險管理意識淡薄、政府角色定位不明確。針對上訴問題和原因,對如何完善 T 市地下管廊 PPP 項目風險管理對策提出了 5 點建議:一是加強內部專業人才隊伍建設和外部第三方專業咨詢機構培育;二是加快頂層立法,強化法律監管;三是培養契約精神,樹立良好信用;四是強化風險意識,規范融資管理;五是轉變政府職能,強化社會監督。
  
  關鍵詞:地下管廊;PPP 項目;風險管理。
  
  ABSTRACT
  
  At present, China's rapid economic development, the level of urbanization continues to improve, people's requirements for urban infrastructure is also increasingly high.However, due to the huge amount of funds needed for the construction of public infrastructure, government investment alone will increase the financial pressure of the government, and even lead to debt phenomenon.PPP mode can not only reduce the financial pressure of the government, promote the transformation of government functions and improve the supply capacity of public goods, but also help promote the development of private enterprises and bring certain economic benefits to private enterprises.PPP model is an innovative approach of the government in providing public goods, which is of great significance to the government sector, the public and private enterprises.Of course, we should also see the disadvantages of PPP mode in operation.
  
  In this paper, by adopting the method of literature method and investigation method, the selection of T city high-speed district underground pipe rack the PPP projects, combining with the characteristics of infrastructure investment at present stage, through to the PPP project risk, control T city high-speed district underground pipe rack the specific circumstances of the project, the risk of the project in accordance with the attributable risk main body, form the government risk, market risk and enterprise risk three risk list. Among them, there are 9 risks including government intervention risk, government credit risk and environmental protection risk, 6 risks including public opposition and financing risk, and 8 risks including delayed default by a third party, construction risk and operation risk. At the same time, the risk of the project at the present stage, such as economic environment and financing risk, legal environment risk, construction risk, operation risk and other risks, is analyzed in detail. T, on this basis, the analysis the present situation of the underground pipe gallery PPP project risk management, and analyze the projectrisk management problems and reasons, it is concluded that the project risk management five aspects of problems, coordination mechanisms are unable to operation, financing risk control measures lack, frequent government defaults, static management and dynamic protection and regulatory system is not perfect. It is concluded that the reasons are lack of professionals, lack of advanced PPP laws and legislation, lack of contract spirit, weak awareness of risk management,and unclear role positioning of the government. In view of the appeal problems and reasons, this paper puts forward five Suggestions on how to improve the risk management countermeasures of PPP project in the underground pipe gallery of T city. Second, accelerate top-level legislation and strengthen legal supervision; Third, cultivate the spirit of contract, establish good credit; Fourth,strengthen risk awareness and standardize financing management; Fifth, transform government functions and strengthen social supervision.
  
  KEYWORDS:  Underground gallery; PPP projects; Risk management。
  
  第 1 章 緒論
 
  
  1.1 研究背景及意義。
  
  1.1.1 研究背景。

  
  隨著我國城市化進程加快,城市迅速擴張,市政管網體系迅速發展但由于沒能對管網體系進行統一規劃設計,在城市建設的過程中需要反復開挖路面進行各種管線的鋪設和維護,這一過程耗時長、阻礙交通且帶有噪聲和環境污染,給人民群眾的日常生活帶來了不便,城市地下綜合管廊的產生解決了這一難題。
  
  城市地下綜合管廊的概念,起源于 19 世紀的歐洲,首先出現在法國。我國自 1958 年在北京天安門建立了第一條地下綜合管廊,截至目前,我國地下綜合管廊開工長度已達4700 公里,形成廊體 2500 多公里。城市地下綜合管廊項目將市政管網體系的六種管線集中埋設與地下管廊之中,設計緊湊合理,節約空間,便于后期維護和更新線路,避免了反復開挖的難題和管線架空的尷尬局面。
  
  但是,城市基礎設施建設一般都具有項目投資金額高、工程建設周期長的特點,地下綜合管廊更是如此,據測算,當前我國城市地下綜合管廊的平均造價約為 10 萬元/米。地下綜合管廊造價高昂也使很多城市在建設過程中要承擔巨大的財政壓力,隨之而來的還有融資難度大、后期運營困難等一系列難題。面對以上種種困境,單依靠政府某個或某幾個部門難以避免,需要工程相關部門密切聯系相互配合從而保證工程進度順利開展,發展一種避免矛盾提高效率的新型經濟建設模式代替傳統方式是十分迫切且必要的,PPP 模式應運而生。PPP 是英文 Public Private Partnerships 的縮寫是指經政府部門的授權的私營部門,為建設公共項目進行融資、建設并在協議規定時間內投產運營的一種模式,這種模式既能充分調動私營部門、企業的積極性,又能發揮政府部門職能優勢,從而提高資源使用效率提升產業價值,提高公共產品和公共服務的供給效率。近年來 PPP 模式在實踐中取得了初步的成效,如北京地鐵四號線項目、固安工業園區新型城鎮化項目、江西峽江水利樞紐工程項目。這些項目通過科學的管理方式、優秀的融資能力和合理的收益分配及風險分擔機制極大地激勵社會資本參與,有效緩解了地方政府投資壓力。實踐證明,PPP 模式是一種可行的有效公用基礎設施提供方式,PPP 模式因此也發展迅速。統計顯示,截至 2018 年 12月末,全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺管理庫項目累計 8654 個、投資額 13.2萬億元。4550 個社會資本所有制信息完善的落地項目涉及社會資本共 7781 家,其中民企占 34.9%。
  
  2014 年以來,國家住房城鄉建設部編制了《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》
  
  等文件,以促進城市地下空間科學合理開發利用為總體目標,明確了“十三五”時期的主要任務,提出了保障規劃實施的措施。
  
  其中特別提出要大力推廣政府與社會合作(PPP)方式,引入社會資本推進地下綜合管廊的建設和運營管理。
  
  當然,我們也應看到,并不是所有的 PPP 項目都能順利落地并發揮實效,在我國 PPP項目也存在非常高的風險。一方面,PPP 模式自身由于項目工程大、資金額度高、建設工期長、合同時效久、契約覆蓋不完全和事先難以預計的決策失誤等風險導致存在不穩定性;另一方面,與我國現有的模式相比 PPP 優勢明顯,但有夸大優勢忽略劣勢之虞。如果在實際生產中不能正視 PPP 模式存在風險而忽略潛伏的危害,就有可能導致項目不能實現預期效果。預先設立的風險全過程識別以及風險預警機制在 PPP 項目中就有了基礎性作用。各地政府及國內外學者不斷總結 PPP 模式的經驗教訓:在應對 PPP 項目風險時,要對 PPP模式存在的風險進行系統分析和定量風險,收集項目初始信息、預判風險評估排查,明確風險防范對象,及時跟進項目風險,制定項目風險預案,對潛在分析及時跟進防患未然確保項目落地實施。
  
  1.1.2 研究意義。
  
  鑒于以上的背景信息和潛在風險,本文以 T 市地下管廊項目 PPP 模式風險為例,分析PPP 模式普遍存在的風險并探索風險防控方式,因此本文的研究具有重要的理論意義和現實意義。
  
  1. 理論意義。
  
  第一,對公共產品多元供給理論進行了實際應用,針對 T 市地下管廊項目的風險管理中政府角色定位不明的情況,利用公共產品多元供給理論提出相應對策即轉變政府職能,在 PPP 項目全壽命周期中建立社會資本的伙伴關系,更好的提供公共產品的供給。
  
  第二,該研究對信息不對稱理論實證分析,具體而言,通過分析 T 市地下綜合管廊項目合同,得出在信息不對稱影響下,社會資本對該項目的運營收入和政府補貼過于樂觀,很有可能會照成后期資金困難和難以達到預期投資收益目標,因此提出培養政府的契約精神才是保證社會資本權益和項目運營成功的關鍵,并通過發揮社會監督的作用,確保項目成功運營。
  
  第三,該研究是對不完全契約理論的應用,在完善風險管理的對策上提出了政府可適當出資參股 PPP 項目公司以強化融資風險管理,在出現未預期風險時能及時溝通,確定好動態協商或者調整合同時的立場、原則,實現風險的損失最小化。
  
  2. 現實意義。
  
  第一,有助于項目后續管理運營,通過分析 T 市高鐵新區地下管廊項目的現狀,得出現有風險和原因,通過調整項目管理方式和機構,可以解決現有項目矛盾,推進項目后續管理的順利進行,保證該按項目成功運營。
  
  第二,有助于為 T 市地下管廊后續項目探索新的發展方向。 通過對 T 市高鐵新區地下管廊項目的風險現狀進行分析,生成項目風險清單,并對相關風險產生原因進行分析,提出具體解決辦法,以期為 T 地下管廊后續項目工程探索新的發展方向。
  
  第三,有助于實現多單位、多部門之間的風險分配和管理協作,達到更高效、簡便的管理效果,更好地推動城市發展。
  
  【由于本篇文章為碩士論文,如需全文請點擊底部下載全文鏈接】
 
  
  1.2 國內外研究現狀

  1.2.1 國外研究現狀
  1.2.2 國內研究現狀
  
  1.3 研究內容和研究方法
  1.3.1 研究內容
  1.3.2 研究方法
  
  1.4 研究思路與創新
  1.4.1 研究思路
  1.4.2 研究創新
  
  第 2 章 相關概念及理論基礎
  
  2.1 相關概念

  2.1.1 PPP 模式
  2.1.2 PPP 模式特征
  2.1.3 BOT 模式
  2.1.4 BOT 模式的優越性
  2.1.5 PPP 項目風險管理
  
  2.2 相關理論
  2.2.1 公共產品多元供給理論
  2.2.2 信息不對稱理論
  2.2.3 不完全契約理論
  
  第 3 章 T 市地下管廊 PPP 項目風險管理現狀
  
  3.1 T 市地下管廊 PPP 項目運營現狀

  3.1.1 T 市地下管廊 PPP 項目概況
  3.1.2 T 市地下管廊 PPP 項目運營情況
  
  3.2 T 市管廊 PPP 項目風險分析
  3.2.1 地下管廊項目風險的一般分析
  3.2.2 T 市地下管廊項目風險的具體分析
  
  3.3 T 市地下管廊 PPP 項目風險管理做法
  3.3.1 項目風險管理體制
  3.3.2 風險分配
  3.3.3 合作各方自身風險管理辦法
  
  第 4 章 T 市地下管廊 PPP 項目風險管理存在的問題及原因分析
  
  4.1 T 市地下管廊 PPP 項目風險管理存在的問題

  4.1.1 協調機制運轉無力
  4.1.2 融資風險控制措施欠缺
  4.1.3 政府違約現象頻發
  4.1.4 重靜態管理,輕動態防范
  4.1.5 監管體系不完善
  
  4.2 T 市地下管廊 PPP 項目風險管理存在問題的原因分析
  4.2.1 專業人才缺乏
  4.2.2 高位階 PPP 法律立法仍未出臺
  4.2.3 政府缺乏契約精神
  4.2.4 風險管理意識淡薄
  4.2.5 政府角色定位不明確
  
  第 5 章 T 市地下管廊 PPP 項目風險管理的完善對策
  
  5.1 加強內部專業人才隊伍建設和外部第三方專業咨詢機構培育

  5.1.1 加強內部專業人才隊伍建設
  5.1.2 加強外部第三方專業咨詢機構培育
  
  5.2 推動頂層立法 強化法律監管
  5.3 培育契約精神 樹立良好信用
  5.4 強化風險意識 規范融資管理
  5.5 轉變政府職能 強化社會監督
 
  第 6 章 研究結論。

  盡管國務院、財政部、發改委等部門就 PPP 的各個環節和細節出臺了多項政策和法規,但可以看到在 PPP 項目的具體實施中還是存在問題,尤其是存在很多違規甚至違法的做法。

  目前我國的 PPP 項目的發展還需要進一步規范,T 市地下綜合管廊項目只是一個項目,但也是我國 PPP 項目發展狀況的縮影,該項目中存在的問題在目前大多數 PPP 項目中普遍存在。本文通過分析 T 市地下綜合管廊 PPP 項目的風險,得出該項目風險管理中存在的問題,針對問題進行分析后得出在下一步我們應采取的完善對策,即加強專業人才隊伍建設、加快頂層立法推動、培育契約精神、強化風險意識和轉變政府職能五項措施。針對風險管理的相關對策能對大多數 PPP 項目的管理尤其是風險管理起到一定的作用。

  參考文獻

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